11 Январь 2009
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии
Автор: admin. Рубрика: Великобритания .
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии – пример современного монархического государства. Законодательная власть принадлежит парламенту, который состоит из нижней палаты (палаты общин) и верхней палаты (палаты лордов). Фактическая исполнительная власть находится в руках правительства, которым руководит премьер-министр. Современная судебная система разделяется на несколько видов судов, занимающихся решением дел определенных направлений. Монарх же исполняет преимущественно ритуальные функции, являясь символом единства нации, преемственности ее исторического развития и стабильности государственного строя.
В политических кругах Великобритании постоянно идут дискуссии о перспективах монархического строя, возможности его ликвидации или реорганизации (к примеру, палаты лордов), но последняя идея не пользуется значительной общественной поддержкой. Законодательная власть
Как уже было отмечено выше, законодательная власть принадлежит парламенту. Он включает в себя главу государства, палату лордов (исторически – палату знати и высшего духовенства) и палату общин (палату простолюдинов). Это связано с тем, что закон становится таковым, если принят двумя палатами и подписан монархом, но в жизни под парламентом понимаются лишь две палаты, преимущественно нижняя, которая исполняет практически все законодательные функции. Так же на деле сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Право вето, данное монарху, не используется практически 300 лет.
Палата общин (House of Commons) Порядок формирования В настоящее время палата насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосованием. Депутатский мандат получает кандидат, набравший в округе относительное большинство голосов.
Достоинство подобной модели, родиной которой является именно Великобритания, состоит в том, что она как бы «провоцирует» создание знаменитой двухпартийной системы, смысл которой заключается в попеременном нахождении у власти двух партий. Основная масса избирателей предпочитает голосовать за крупные традиционные партии, поэтому мелкие политические группы имеют мало шансов выдержать конкуренцию с ними и собрать в округах относительное большинство. Двухпартийная система стала одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены политического курса в этом государстве. Система двух партий настолько привычна для Великобритании, что даже само расположение скамей в нижней палате приспособлено именно для нее.
В Палате общин представлены некоторые маргинальные политические группы — либеральные демократы, социал-демократы, шотландские, валлийские, североирландские региональные партии. Одна из двух ведущих партий всегда получает в палате абсолютное большинство и формирует правительство. Неоднократно предпринимавшиеся попытки создать новую партию, способную конкурировать с консерваторами и лейбористами, пока остаются безуспешными.
Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пассивным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 21 года. В британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам палаты, однако определены негативные условия, при которых исключается приобретение депутатского мандата. Так, коммонерами (т.е. представителями палаты общин) не могут быть иностранцы, представители духовенства, а также члены Палаты лордов, за исключением пэров Ирландии. Кроме того, не могут стать депутатами лица, осужденные за государственную измену, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями, банкроты. Лишаются своих избирательных прав и лица, виновные в нарушении выборного законодательства. Им может быть запрещено избираться в Палату общин на длительный (до 10 лет) срок.
Одновременно существует список должностей, занятие которых несовместимо с депутатским мандатом. Их перечень содержится в Акте о дисквалификации членов Палаты общин (1975). Это высшие судьи, гражданские чиновники, военные, находящиеся на действительной службе. Напротив, и в этом смысл парламентского правления, министры не только могут, но и обязаны быть членами парламента. Это объясняется необходимостью давать личные объяснения в парламенте, доступ в который посторонних лиц ограничен. Однако если премьер-министр желает привлечь в свой кабинет не члена парламента, он может или найти для него вакантный округ, где избиратели традиционно голосуют за данную партию, или добиться от монарха назначение его лордом..
С 1715 г. срок полномочий парламента составлял 7 лет, с 1911 г. — 5 лет, но парламент относительно редко вырабатывает полный срок. Правительство, от которого зависит решение данной проблемы, может объявить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для правящей партии момент и тем самым продлить свое нахождение у власти.
Парламентские процедуры Парламентское право Великобритании соответствует общим свойствам правовой системы данной страны. Оно исторически носит прецедентный характер, и сейчас деятельность палат во многом регулируется «практикой и процедурой», а не официальными документами. Однако по мере того, как парламент превращался в постоянно действующий орган, центр политической жизни страны, неудобство подобного порядка становилось все более ощутимым, поэтому прецеденты постепенно фиксировались. Возникли Постоянные правила Палаты общин (Standing orders), определяющие наиболее общие процессуальные правила, которые, тем не менее, могут пересматриваться простым большинством голосов. Существуют также сессионные правила, утверждаемые в начале сессии. Более обширную информацию относительно «права, производства и обычаев парламента» содержит известный трактат Эрскина Мэя (Мау), являвшегося в середине XIX в. клерком Палаты общин. Книга многократно переиздавалась и приобрела практически официальный характер. Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие: · кворум Палаты общин составляет 40 человек; · коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, · он не может читать речь, но только заглядывать в заметки; · запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по имени, делать персональные выпады; · во время заседания запрещается читать книги и газеты; · если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств) встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина; · спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант. Наиболее важные стороны парламентской деятельности постепенно были урегулированы статутами (английскими законами). В первую очередь это коснулось избирательного права (Акты о народном представительстве 1832, 1867, 1884, 1918, 1928, 1949, 1969, 1983 гг. и др.) и взаимоотношения палат (Акты о парламенте 1911 и 1949 гг.).
Руководящие лица Высшим должностным лицом палаты является появившийся еще в XIII в. спикер, значение и традиционно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком кресле, облаченный в парик и мантию. Все выступления начинаются с обращения к «Господину спикеру». Депутаты, даже министры, при встрече с ним обязаны кланяться. У спикера три главные функции: он представляет палату во взаимоотношениях с монархом, другими государственными учреждениями, гражданами, руководит дебатами здесь и, наконец, является высшим руководителем аппарата ее служащих.
Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком его избрания, которое производится в начале деятельности нового парламента. Если прежний спикер желает продолжить свою деятельность, он обычно сохраняет свой пост. Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата, после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Выборы носят безальтернативный характер не столько из-за практической бессмысленности выдвижения оппозиционных кандидатур, сколько как следствие сложившегося конституционного соглашения. Руководитель палаты, как и другие парламентарии, должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе выборов. Однако в этом случае в округе, где он баллотируется, основные партии не выставляют альтернативных кандидатур. Согласно еще одной традиции, в случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым членом нижней палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лорда и место в верхней палате. Главная функция спикера, как это видно из самого наименования данного должностного лица, руководство заседаниями палаты, наблюдение за соблюдением принятых процедурных правил, причем роль его в этих вопросах очень весома. Именно спикер трактует обычаи, на основе которых до сих пор часто действует парламент, создает новые парламентские прецеденты. Из-за формального отсутствия предварительной записи он предоставляет слово коммонерам, которые должны обратить на себя внимание председателя палаты, «поймать его глаза». Он также располагает значительной дисциплинарной властью по отношению к ним49. Спикер, конечно, не является «хозяином» палаты. Составление повестки дня и плана законодательной работы является функцией руководителей партийных фракций, в первую очередь правящей партии.
Главное требование к спикеру — политическая беспристрастность. Он рассматривается как представитель всей палаты, а не партии, которая в свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания он выходит из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса разделились поровну. Даже на выборы он идет как спикер, а не как представитель определенной партии.
Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность аппарата парламента. В осуществлении обеих функций ему помогает заместитель — «председатель путей и средств». Важную роль в организации работы Палаты общин играет клерк — ее высшее постоянное должностное лицо. Он выступает советником спикера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, руководит штатом гражданских служащих палаты. Его стол находится прямо перед креслом спикера, он заседает также облаченный в парик и мантию. Еще одно традиционное должностное лицо — сержант, отвечающий за порядок в здании парламента, руководящий службой охраны, контролирующий допуск журналистов и посетителей; он же исполняет функции «завхоза».
Партийная организация В деятельности палаты, организации законодательного процесса, решающую роль играют фракции политических партий, прежде всего крупнейших из них — консерваторов и лейбористов, которые периодически меняются местами в качестве правительств и официальной оппозиции. Депутаты правительственной партии располагаются справа от спикера, а официальная оппозиция — слева. Передние скамьи и у правительственной партии, и у оппозиции занимают их лидеры. В первом случае - министры, во втором — лидер «оппозиции Ее Величества» и члены «теневого кабинета». «Теневой кабинет» состоит из руководителей оппозиционной партии, каждый из которых специализируется на проблемах определенного министерства и ведет в палате полемику со своим «визави» из правительства. Существование «теневых» министров выгодно тем, что позволяет не только компетентно вести парламентские дебаты, но и заранее готовить программу действий в случае прихода оппозиционной партии к власти.
Правительственная партия, имеющая в Палате общин большинство, контролирует и направляет ход парламентских дебатов. Традиции требуют, чтобы в руководящих структурах палаты и ее комитетах партии были представлены примерно пропорционально численности их фракций. Поэтому правящая партия преобладает во всех структурных подразделениях парламента. Руководит работой парламентского большинства лидер палаты. Им является премьер-министр, который из-за своей загруженности может возложить данные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации работы партийных фракций играют их парламентские организаторы - «кнуты» (whips). Они должны поддерживать связь между руководством партии и «заднескамеечниками» (так называют рядовых парламентариев), следить за явкой депутатов, их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»), вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска компромиссных решений.
Система комитетов Палата состоит из общего собрания и комитетов, которые в свою очередь делятся на: Комитет всей палаты — самая старая форма комитета. Палата может объявить себя комитетом в том случае, если полагает, что данный вопрос лучше обсудить без соблюдения тех процессуальных формальностей, которые необходимо соблюдать при обычном ее режиме. Так, разрешается выступать по одному вопросу несколько раз. Обычно на рассмотрение подобного комитета выносятся или наиболее важные вопросы, или бесспорные, которые не должны вызвать острых дебатов. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, окончательное решение принимает палата как таковая. Внешним символом того, что палата заседает в режиме комитета, являются оставление спикером своего кресла и передача полномочий по ведению заседания своему заместителю, который при этом сидит в кресле не спикера, а клерка.
Выборные (специальные) комитеты (selected committiees) наиболее многочисленны. Некоторые из них существуют постоянно, согласно Постоянным правилам палаты. Другие создаются на время деятельности данного парламента, третьи — на время текущей сессии.В их обязанности входят главным образом контроль над деятельностью правительства, а также собирание сведений для парламента, проведение расследований. В этих целях специальные комитеты имеют право вызывать на свои заседания свидетелей и специалистов, что делает их похожими на своеобразные суды, заседающие за полукруглыми столами. Подготовив отчет, комитет представляет его палате, после чего может прекратить существование (если он исполнил свою роль). Это не случается с наиболее важными из них, такими как комитеты: · по отбору, который распределяет депутатов по специальным и постоянным комитетам, а также определяет место предварительного рассмотрения законопроекта; · по государственной отчетности (public accounts), который проверяет правильность расходования ассигнованных сумм (в виде исключения, этот комитет возглавляется представителем официальной оппозиции, хорошо знакомым с государственными финансами); · несколько (12) комитетов, которые проверяют деятельность основных правительственных ведомств; · парламентского комиссионера, который рассматривает поступившие в парламент жалобы граждан на ущерб, нанесенный им в результате неправильных действий правительства.
Постоянные комитеты (standing commitiees). По мере нарастания объема законодательной работы парламент стал испытывать недостаток времени для рассмотрения биллей всей палатой. Поэтому еще в XIX в. здесь появились постоянные комитеты, призванные предварительно обсуждать вносимые законопроекты. Исходя из этой задачи, они как бы в миниатюре повторяли палату, воспроизводя существующую в ней расстановку партийных сил. Даже форма заседания здесь повторяет парламентскую — представители правящей партии и оппозиции занимают места соответственно справа и слева от председателя комитета, который играет роль спикера.
Несмотря на свое название, только некоторые из комитетов действительно постоянны и функционируют от парламента к парламенту. Другие — работают в течение сессии и создаются в количестве, необходимом для обеспечения предполагаемого объема законодательных работ. Они обозначаются буквами А, В, С, D и т.д. Создаются также комитеты, предназначенные для рассмотрения конкретных биллей.1Таким образом, английский парламент не знает, за некоторыми исключениями, системы специализированных комитетов, занятых рассмотрением законопроектов по своему профилю.
Соединенные (joint) комитеты. Комитет одной из палат может объединиться с комитетом другой палаты для рассмотрения законопроекта или какого-либо иного вопроса. Соединенный комитет создается из равного числа членов обеих палат, председателем может быть представитель любой из них. Некоторые соединенные комитеты функционируют постоянно.
Законодательный процесс Английские законы (статуты) делятся на три группы, для каждой из которых установлен свой порядок рассмотрения. Основным видом законопроектов являются публичные билли, доля которых в законодательстве постоянно возрастает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в материальном смысле понятию «закон». Частные билли касаются отдельных местностей (1оса1), юридических и физических лиц (personal) или их групп. Последняя разновидность биллей - гибридные; они содержат нормы как общего применения, так и затрагивающие отдельные лица.
Разрабатываемые законопроекты проходят несколько стадий рассмотрения: Предпарламентская стадия. Так как парламент в настоящее время занят преимущественно осуществлением законодательной программы правительства, данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства выходят наиболее важные законопроекты. Практически все они в итоге становятся законами. Однако данный этап законотворчества является и самым закрытым для постороннего наблюдателя. Среди многочисленных традиций, на которых до сих пор основывается деятельность государственно-политических институтов Англии, нет традиции открытой правительственной деятельности.
К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; их подготовку и прохождение контролирует ряд правительственных комитетов. На данной стадии осуществляются контакты с «заинтересованными лицами» — лобби. Определенной компенсацией закрытости законодательной деятельности правительства является издание им сборников документальных материалов: «зеленых», «белых» и «голубых» книг, которые содержат дискуссионные материалы, а также правительственные предложения. Однако касаются они только законопроектов, вызывающих большой общественный интерес. Свои законопроекты готовят и оппозиционные партии, но они практически не имеют шансов пройти через парламент, который контролируется правительственным большинством. Поэтому официальная оппозиция занята подготовкой той законодательной программы, которую она собирается реализовать в случае прихода к власти.
Парламентская стадия. После завершения предварительной разработки билль вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле данного слова. Он достаточно традиционен и в основных чертах повторяется в других странах: законодательная инициатива, несколько чтений в палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопроекта палатой, преодоление разногласий между палатами (если они возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте, подписание закона монархом и его опубликование для введения в действие (промульгация). Билли могут вноситься в любую из палат, но на практике большинство законопроектов, особенно важнейших, вносится в нижнюю палату. Сюда обязательно вносятся финансовые билли. В Палату лордов передаются мелкие, рутинные вопросы. Задача верхней палаты состоит в освобождении от данных проблем перегруженной Палаты общин. Если билль касается привилегий одной из палат, он вносится именно в нее.
Рассмотрим, какой путь проходит публичный билль, внесенный в нижнюю палату. Законодательная инициатива по публичным биллям принадлежит только депутатам парламента. В прошлом основную массу законопроектов вносили по своей инициативе рядовые депутаты. Ныне эта функция принадлежит преимущественно министрам, реализующим законодательную программу правительства, хотя и они, внося законопроект, выступают в качестве депутатов, а не членов правительства.
После внесения билля происходит его первое чтение, которое носит формальный характер. Спикер зачитывает название билля, отдает распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назначает день второго чтения. Второе чтение - наиболее ответственная часть законодательного процесса, идет рассмотрение билля в целом, решается вопрос, должна ли палата продолжить над ним работу или отвергнуть.
Если билль был одобрен во втором чтении, он передается или в комитет всей палаты, или, что бывает чаще, в постоянный комитет. Задача стадии комитета - детальная постатейная проработка законопроекта. Во время дебатов вносятся поправки, которые отбираются и ставятся на голосование председателем комитета. Чтобы обеспечить их одобрение, авторы поправок часто заранее согласовывают их с правительством или инициатором билля. Комитет связан решением палаты, в принципе одобрившей билль во втором чтении, поэтому должен только уточнять его. Однако на практике провести грань между количественными и качественными поправками достаточно трудно. Процессуальные правила в комитете более свободны, здесь разрешено несколько раз выступать по одному вопросу.
Четвертой стадией разработки законопроекта является доклад комиссии о результатах своей работы. Ее можно избежать, если комитет вернет проект без замечаний и поправок. В этом случае билль сразу проходит третье чтение. Если же поправки появились, задачей доклада становится ознакомление с ними палаты и предоставление ей возможности внести новые дополнения. Пятой стадией разработки законопроекта является третье чтение. По своему характеру оно похоже на второе чтение, но дебаты носят более оперативный характер, допускаются только технические поправки. Речь идет о том, одобряет ли палата подготовленный законопроект в целом. В заключение спикер просит коммонеров высказаться «голосом» за и против билля и зрительно определяет, какое решение прошло. Если большинство не является очевидным, может быть назначено голосование в виде «разделения». Спикер предлагает сторонникам законопроекта выйти в правый коридор, а противникам — в левый. Затем они возвращаются в зал, и специально назначенные счетчики определяют волю Палаты общин. Одновременно голосующих поименно переписывают клерки. Голосование в палате обычно носит партийный характер, результаты которого легко предсказать, но иногда лидеры фракций разрешают голосовать свободно.
Сложная, многоступенчатая процедура прохождения билля через палату могла бы привести к параличу ее деятельности, если бы в распоряжении спикера и руководителей партийных фракций отсутствовали процедурные возможности ускорить ход дебатов. До второй половины XIX в. они были здесь почти столь же свободными, как в Палате лордов. Депутат, получив слово, мог выступать сколь угодно долго. Этим воспользовались сторонники самоуправления (гомруля) Ирландии, которые, стремясь не допустить принятия определенных законопроектов, стали произносить длинные речи. Чтобы преодолеть обструкцию, спикер в 1881 г. создал важный прецедент. Он предложил палате проголосовать за прекращение прений. Так появилась возможность закрыть дебаты. Кроме «закрытия», существуют процедуры под условными названиями «кенгуру» и «гильотина». В первом случае спикер ставит на обсуждение не все поправки, а только те, которые он считает наиболее важными, «перескакивая» через другие. Во втором - заранее оговаривается время обсуждения вопроса в палате или комитете, по истечению которого дебаты автоматически прекращаются, «обрубаются».
Утвержденный проект передается в Палату лордов, где он проходит, с небольшими отличиями, те же стадии рассмотрения, что и в нижней палате. Если лорды принимают его без поправок, он передается на подпись монарху. Если же вносятся поправки, они зачитываются и голосуются в нижней палате, которая, в случае несогласия с ними, представляет свои возражения. Подобное согласование теоретически может длиться долго, но обычно стороны стремятся к компромиссу. Кроме того, как уже отмечалось, лорды могут затягивать принятие биллей только в течение определенного срока. После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента.
Контроль над правительством Это вторая важнейшая функция Палаты общин. Контроль осуществляется в нескольких формах: · через политическую ответственность правительства перед парламентом (по конституционному соглашению, правительство, лишившись поддержки палаты, должно уйти в отставку; оппозиция регулярно предлагает вынести ему вотум недоверия, однако парламентское большинство столь же регулярно проваливает его: данное предприятие удается чрезвычайно редко — если правительственное большинство невелико и (или) в нем возникает раскол); · через процедуру импичмента; · через систему специальных и постоянных комитетов, многие из которых специально созданы для контроля над правительственными ведомствами; · через вопросы министрам, для которых специально выделяются дни и часы (это наиболее часто используемая процедура парламентского контроля); · через внесение предложения (motion) — проекта резолюции по определенному вопросу, что вызывает активные парламентские дебаты; предложения вносятся как правительственным большинством, так и представителями оппозиции; · через специального парламентского уполномоченного (комиссионера), появившегося в 1967 г. При существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным. Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя. Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной организации власти в контексте иной политической культуры. Палата лордов (House of Lords) Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как место совещания монарха с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная палата английского парламента — один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.
Состав палаты До 2000 г. в состав палаты входили около 1200 человек (пэров), которые делились на несколько групп. Духовные лорды, представляющие собой верхушку английской церкви. В последние годы в палате заседали 26 представителей англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие – старшинства. Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов герцогов, маркизов, графов (эрлов), виконтов и баронов, которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората. Несмотря на кажущуюся глубокую древность титулов, лорды в огромном большинстве являются потомками лиц, получивших их за последние 200 лет.
Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Палата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и увеличенный объем судопроизводства потребовал усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли претендовать на честь стать наследственными лордами. Первая попытка назначить пожизненного лорда-юриста была предпринята в 1856 г., когда лорды отказались признать подобное новшество и принять его в свой состав. Королеве Виктории пришлось даровать судье титул и ввести в палату в качестве наследственного пэра. Однако настоятельная потребность в лордах-юристах сломила сопротивления палаты, и с 1882 г. подобные назначения представителей высших английских судов стали регулярными.
Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах (1958). Подобный статус стали получать представители политической, экономической и культурной элиты. Создание института наследственных пэров позволило не только поощрять выдающихся представителей английского народа, но и создало форму почетной отставки для многих бывших министров, спикеров Палаты общин, высших судей и т.д., которые отошли от активной профессиональной деятельности. Появление в составе Палаты лордов известных государственных и общественных деятелей оживило ее работу, почти прекратило разговоры о необходимости ликвидации палаты как таковой.
Права палаты Длительное время обе палаты парламента были равны в своих законодательных правах. В случае разногласий между собой ни одна из палат не имела преимущества над другой. Выходом из законодательного тупика становились только согласительные процедуры. Симметрию между палатами нарушало обозначившееся еще в средневековье преимущество общины в инициировании финансовых законопроектов, а также различные функции во время процедуры импичмента. Решительно изменил положение верхней палаты Акт о парламенте 1911 г., дополненный в 1949 г. Произведенные реформы превратили верхнюю палату не в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальная роль свелась, во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой общин; во-вторых, к рассмотрению второстепенных биллей, с тем, чтобы разгрузить от них нижнюю палату, так как лорды сохраняют право законодательной инициативы; в-третьих, к преимущественному рассмотрению актов консолидированного законодательства. Так как лорды исторически были советниками монарха, они сохранили архаическое право на индивидуальный доступ к нему, в то время как в нижней палате данным правом обладает только спикер.
Более реальный характер носят различные судебные полномочия лордов. Во время процедуры импичмента верхняя палата осуществляет суд на основании обвинения, выдвинутого общинами. Палата продолжает исполнять также роль Верховного суда Великобритании, но не в полном составе, а через свой апелляционный комитет. В его состав входят «судебные лорды»: лорд-канцлер и специально назначенные ординарные лорды по апелляции. Формально они не выносят окончательный приговор, но только разъясняют палате существующие законы и представляют свое заключение по делу, тем не менее, лорды должны согласится с ним.
Структура палаты Ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней палате. Однако имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты общин. Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты», но данное деление имеет здесь меньшее значение, чем в Палате общин. Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все. Особенно редко здесь бывали наследственные лорды. Кворум для обсуждения вопроса составляет всего 3 человека, для принятия решений — 30 человек. Лорды, исключая апелляционных, которые профессионально работают в палате, исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью.
Исполнительная власть Формально главой исполнительной власти считается монарх. Сессии парламента открываются тронной речью монарха. Он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. В его официальный титул входит понятие «защитник веры», он является главой англиканской церкви, назначает ее служителей. Наконец, король возглавляет Британское содружество наций. (В Великобритании сложилась кастильская система престолонаследия.)
На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Открытие сессии парламента – единственный случай, когда монарх лично его посещает. Даже законы с середины XIX в. подписываются специальным комитетом. Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать.
Юридически британский монарх обладает значительными полномочиями, которые в совокупности называются королевской прерогативой. Фактически исполнительная власть находится в руках правительства: премьер-министра и кабинета министров. Правительство как собрание министров сформировалось в недрах королевского Тайного совета, который сохраняется и сейчас. Считается, что совет продолжает осуществлять функции консультационного органа при монархе, помогая ему управлять государством, но так как король руководит им только формально, в подобных консультациях реально нет нужды. В совет входит около 300 человек. Тайных советников можно разделить на министров, высших должностных лиц, не входящих в правительство, а также почетных членов. В полном составе они собираются только в особо торжественных случаях. Кворум составляет 3 человека, поэтому премьер-министр и несколько его коллег, прибыв к монарху, вполне могут действовать в качестве Тайного совета. Если же совет собирается в более широком составе, то по традиции он не обсуждает правительственные предложения, а утверждает их автоматически.
Структура правительства Из-за отсутствия закона о правительстве премьер-министр имеет большие возможности по созданию или ликвидации центральных ведомств. Как и конституция, административная система росла эволюционно; новые функции, если это было возможно, возлагались на руководителей старинных учреждений. В результате возникла весьма сложная должностная иерархия. В состав правительства входят следующие лица:
Государственные секретари. Это собственно министры, руководители самостоятельных ведомств – департаментов. Государственный секретарь – самое старое наименование высших административных чинов. Некоторые министры данного ранга имеют старинные титулы членов Тайного совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр юстиции). Министры – носители некоторых традиционных знаний Тайного совета (лорд – хранитель печати, лорд – председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского), а также министры без портфеля. Эти посты являются или синекурами, или их носители исполняют специальные поручения премьера. Они могут быть лидерами Палаты общин или Палаты лордов, замещать в палате министра – члена другой палаты, или курировать отдельную проблему, которая не входит в компетенцию определенного министерства. Вышеперечисленные члены правительства относятся к разряду полных, или старших министров. Многие из них входят в состав кабинета. Не меньшим влиянием в правительстве обладают: главный кнут партии и его заместители; генеральный атторней и его заместитель – генеральный солиситор; являются высшими юридическими советниками правительства; исполняют некоторые функции, свойственные в других странах прокурорам, а также представляют в суде корону в случае предъявления к ней иска; считаются практикующими юристами и будучи членами парламента, не могут входить в кабинет. Различные категории младших министров в составе правительства не имеют собственных дискретных полномочий: государственные министры – заместители «настоящих» министров, руководящие крупными подразделениями правительственного ведомства; могут также исполнять отдельные ответственные поручения своего руководителя; парламентские секретари и помощники старших министров (подсекретари) – руководители определенного направления в министерстве либо молодые политики, проходящие своеобразную стажировку в департаменте, а также представляющие его в парламенте.
Кабинет Текущее управление государством осуществляет более узкая коллегия – кабинет. Его главная задача – согласование деятельности ведомств с целью обеспечения их солидарных действий в рамках политической программы правящей партии. Деятельность кабинета не регулируется законом, поэтому его состав не является определенным. Все члены кабинета назначаются премьером, но главы важнейших департаментов всегда получают здесь место. Заседания кабинета, на которые приглашаются руководители тех ведомств, чьи вопросы предстоит обсудить, проходят обычно раз в неделю в доме премьер-министра. Формально все его члены имеют равный голос, однако голосование здесь проводится редко. Обычно после обмена мнениями итог им подводит премьер-министр, принимающий окончательное решение.
Судебная власть Английская система общего права заметно отличается от континентального. Здесь существуют уникальная структура права, многочисленные процессуальные и терминологические отличия, иная система подготовки юристов и т.д. Но главная особенность общего права – его прецедентный характер. Суды предпочитают ссылаться не на законы, а на существующие судебные решения, “разъяснившие” правоприменение статутов. У подобной правовой системы есть свои сильные и слабые стороны. Считается, что она обеспечивает большую определенность судебных решений, оставляет меньше места судебному произволу и одновременно обеспечивает лучшее юридическое качество и достаточную гибкость новых правовых норм, так как они вырабатываются самими судьями, а не парламентариями. C другой стороны возникает угроза юридического застоя, архаизации права, ставится вопрос о допустимости вынесения судебных решений на основе прецедентов, сложившихся иную историческую эпоху. Система английского права состоит из трех исторически сложившихся его видов: общее (common), справедливости (equity) и статутное. В результате многовековой эволюции в Великобритании возникла крайне запутанная судебно-правовая система. Для современной Англии характерно жесткое деление на низшие и высшие суды. Каждое из учреждений имеет свой состав судей, однако судьи высших инстанций могут принимать участие в деятельности низших судов.
Низшие суды Освобождают высшие инстанции от сравнительно маловажных дел, обеспечивают быстрое и дешевое правосудие. Здесь применяется упрощенная система судопроизводства, дело рассматривается без присяжных и часто без адвокатов, с использованием как профессиональных судей, так и непрофессиональных судей. Суды магистратов занимаются мелкими уголовными делами, а также такими вопросами, как квартплата, налоги, долги. Здесь рассматриваются и дела, касающиеся несовершеннолетних, проводится следствие по крупным уголовным делам, передаваемым затем в высшие суды. Они могут лишать свободы на срок до 6 месяцев или налагать штраф до 5000 ф.ст. Суды графств касаются исключительно гражданско-правовых вопросов. В них работают только профессиональные судьи. Эти суды рассматривают иски на сумму до 50000 ф. ст. Огромное большинство гражданских и уголовных дел (80-90%) рассматриваются именно низшими судами.
Высший суд Состоит из Суда короны, Высокого суда и Апелляционного суда. Суд короны (возник в 1971 г.) рассматривает в первой инстанции сложные уголовные дела. Он является также апелляционной инстанцией для судов магистров. Дела здесь часто слушаются с участием присяжных (приговор может быть вынесен голосами 10 присяжных из 12). Высокий суд занимает центральное место в судебной системе Великобритании. Он состоит из трех отделений, которые рассматриваются как части единого судебного учреждения. Наиболее важным является отделение королевской скамьи. Здесь в первой инстанции рассматривается большинство тех гражданских дел, которые традиционно относятся к общему праву. Сюда возможно внесение апелляций на приговоры графств, а также апелляций на приговоры Суда короны. Отделение канцлера на основании норм права справедливости ведет те гражданские дела, которые традиционно к нему относятся (наследство, залог, банкротство, иски к акционерным обществам и т.д.) Оно выступает также как опекунский суд в отношении имущества несовершеннолетних и умалишенных. Наконец, отделение по семейным делам, как это видно из названия, занимается матримониальными (относящимися к браку, супружеству) делами.
Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений. В его состав входят судьи Палаты лордов и специальный апелляционные лорды. На практике дела рассматривают преимущественно последние; они могут привлекать к работе и судей Высокого суда. В Англии не существует правильной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут поступать из различных инстанций.
Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета Высшей судебной инстанцией и главным создателем судебных прецедентов является Палата лордов, точнее ее Судебный комитет, в состав которого входят 13 лордов-судей, а также действующий и прежний лорд-канцлеры. Лорды-судьи (ординарные лорды по апелляции) назначаются из числа наиболее заслуженных членов Апелляционного суда. Значение палаты в судебной иерархии Великобритании заключается еще и в том, что она является высшей апелляционной инстанцией для судов не только Англии, но и других территорий Соединенного Королевства, обеспечивающей его правовое единство. Лорды-судьи образуют также Судебный комитет Тайного совета – высшую судебную инстанцию для тех стран Британского Содружества, которые признают его юрисдикцию. В Судебный комитет также входят юристы данных стран.